1. 引言
在人与自然和谐共生的现代化背景下，野生动物的保护问题日益受到人们的重视。随着我国经济稳步发展，与世界之间的联系更为紧密，近几年，不仅外来动物入境的频率不断增加，入境的外来动物的数量和种类也不断增多，同时也造成了人身伤害和财产损失。
《2020中国生态环境状况公报》显示，新入侵物种660余种，其中，入侵植物种类最多。这些物种中的71个被列入《中国外来入侵物种名单》中，对这些保护区的生态环境和物种构成威胁，同时也给人民群众的身体健康和财产造成了损害，根据数据显示，外来物种对我国每年造成直接经济损失逾2000亿[1]。以红火蚁造成的危害为例，就其造成的人身伤害方面，据有关报道2017年2月至2020年3月，仅福建省漳州市第三医院就救治了23例红火蚁蜇伤致过敏性休克患者；就其造成的财产损害，据统计，在湖南省张家界市，每年将有6万公顷作物受到红火蚁的危害；每公顷产值损失(含弃耕丢荒) 750元；因防治红火蚁多出防治及耕种成本750元计。
2023年9月4日，国际生物多样性和生态系统服务政府间科学政策平台(ipbes)发布了一份有关入侵外来物种评估的重要媒体声明。这份声明指出，入侵外来物种对自然、经济、食品安全和人类健康构成了重大全球威胁。报告显示，人类活动已经引入了超过37,000个外来物种到世界各地的不同地区和生态系统中，而且这一保守估计目前正以前所未有的速度增加。其中超过3500种被认为是有害的入侵外来物种，严重威胁着自然界、对人类的贡献以及高质量的生活。入侵外来物种往往容易被忽视，直到被发现，往往就已经为时已晚。它们对各个地区和各个国家的人们构成了重大挑战。
党的二十大报告强调，“加强生物安全管理，防治外来物种侵害”[2]。由于气候的适宜和物种自身强大的适应能力和繁殖能力，许多外来动物经过累代繁殖成为入侵动物，对入侵地造成了严重的生态破坏、给当地居民带来不小的经济损失。因此在研究防治外来动物造成的危害同时也需要考虑如何给受到损害的人们进行补偿因此在研究防治外来入侵物种造成的危害同时也需要考虑如何给受到损害的人们进行补偿。
追溯至20世纪80年代初期，我国已着手构建野生动物损害补偿制度的雏形。具体而言，自1988年起实施的《野生动物保护法》便率先确立了野生动物致害补偿的基本原则框架，标志着我国在法律层面对此议题的初步探索与规范。随后，随着2014年《环境保护法》的修订，第三十一条进一步强调了国家致力于建立和完善生态保护补偿制度的决心，为野生动物致害补偿制度的深化提供了坚实的法理支撑与立法导向。进入21世纪第二个十年，2018年修订的《野生动物保护法》在第十九条中明确规定了因保护本法所列野生动物而遭受的损失应由当地人民政府负责补偿，并授权省级人民政府制定具体实施办法，这一条款不仅细化了补偿原则，还构建了野生动物致害补偿法律制度的宏观架构[3]。在行政法规层面，国务院分别于2013年和2016年颁布了《水生野生动物保护实施条例》与《陆生野生动物保护实施条例》，两者均明确指出，因保护国家重点野生动物而遭受的损失，个人或单位有权提出补偿申请，这一规定进一步细化了补偿机制的适用范围[4]。
然而，值得注意的是，尽管上述法律法规为野生动物致害补偿提供了法律依据，但其覆盖范围相对有限，尚未将外来动物所致损害纳入其中。因此，在现行法律体系下，外来动物致损的受害者往往难以直接依据上述规定获得相应的经济补偿，这凸显了当前制度在应对新兴挑战时的局限性与完善空间。
关于外来入侵物种的立法，我国目前，我国初步构建了以《生物安全法》和《环境保护法》为基础，以《刑法》《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)等基本法律以及《中华人民共和国濒危野生动植物进出口管理条例》等检疫法规为辅助的法律框架。但外来物种侵权责任缺乏了相应救济制度。民事侵权责任以填补损害为核心，其主要救济方式为损害赔偿、恢复原状、停止侵害以及排除妨碍等，而《民法典》还在治理环境污染与生态破坏方面引入了惩罚性赔偿制度。因此，我国在外来物种入侵的民事责任方面制定了较为完备的救济制度，但也存在局限性。首先，外来物种入侵是一个循序渐进的过程，有一定的潜伏期，不易确定责任承担者。在一般侵权制度中，“责任自负”是责任追究的基本原则之一。但是，在外来物种入侵方面，当人们注意到入侵现象发生时，距离侵权行为实际发生之日已相去甚远，故而在追责过程中会出现无法找到侵权行为人的情形，特别是行为人无意引入外来入侵生物的情形下。因此，受害者可能无法获得相应的救济。其次，外来物种入侵一旦发生往往危害严重，对生态环境的损害更为突出。目前，我国已经出台《环境损害鉴定评估推荐方法(第ⅱ版)》用于评估环境损害。这对于相关损害赔偿数额的认定有积极意义，但评估的赔偿数额通常较高，超出了绝大多数行为人的赔付能力。虽然现行案件中没有直接涉及外来物种入侵的侵权损害赔偿，但是，最高人民法院公布的生物多样性案例从侧面反映出相关损害赔偿数额可能会超出行为人赔偿能力的问题。因此，为了更好地填补损害，有必要构建一些救济制度以充分保障权利人的权益。因此将外来入侵野生动物纳入到野生动物致害补偿制度有着重要的意义。
2. 外来动物适用野生动物致害补偿制度的前提
外来动物是与本地动物相对而言的，是随着人类文明的交流交往而出现的。在过去的一段时间里，一些自然因素和人为因素引起了许多动物的迁徙，其中一些外来动物的侵入，给本地的生物多样性带来了巨大的损失和灾难。根据世界自然保护联盟(iucn)的有关定义，外来物种入侵是指通过人类有意或者无意活动或者自然环境自身的发展，将外来物种引入本土生态环境中，在本土生态圈成长和迅速扩散，以至于给本土人身、财产和生态环境造成严重破坏的入侵问题[5]。简而言之，外来动物入侵就是外来物种通过人为或者自然的方式进入所在地，并在此栖息繁殖，对当地生态系统造成损害[6]。外来动物入侵可以分为三种方式：自然入境、有意引进和无意引进。自然入境是指外来动物因当地栖息环境变化或气候等自然因素的影响，从原产地转移到境外；有意引进是人为的，是人们出于自身的某种需要，如观赏、药用等，故意引进的外来动物，由于此物种的适应能力强且繁殖速度快，逃逸到野外后而对当地产生的一种入侵状况；无意行为引入是在全球化贸易、旅游等各类活动中，人类无意识地将外来动物带出境外。
在责任追究制度方面，我国《生物安全法》第九章法律责任第72条到第84条都规定了相应的责任，如第82条“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任；造成人身、财产或者其他损害的，依法承担民事责任”[7]。同时，我国的刑事立法、民事立法对其进行了规定。在我国最新颁布的《刑法修正案(十一)》中，明确增设了关于非法引进、释放、遗弃外来入侵物种的罪名，该条款指出：“任何个人或单位，若违反国家既定法规，擅自引进、释放乃至遗弃具有入侵性质的外来物种，且情节严重者，将面临三年以下有期徒刑或拘役的刑事处罚，并可根据情况单处或并处罚金”[2]。这一规定深刻体现了国家对生态安全的高度重视与法律保护的强化。与此同时，《野生动物保护法》第三十七条详细规范了从境外引进野生动物物种的法定程序：“任何从境外引入野生动物物种的行为，均需事先获得国务院野生动物保护主管部门的正式批准[8]。若所引进物种被列入本法第三十五条第一款所规定的名录，则还需依法取得相应的进出口许可证明[9]。此外，海关部门将依据法律法规实施严格的进境检疫措施，并依据进口批准文件、进出口许可证明及检疫合格证明等文件，依法办理通关手续。为确保生态安全，引进方需采取周密有效的防范措施，避免这些物种逃逸至野外，进而对本土生态系统造成不可逆转的损害。若确有需要将其放归自然的，必须严格遵循国家制定的相关规定执行。”此条款不仅赋予了海关对进口野生动植物进行检疫查验的法定职责，还强调了安全防范措施的重要性。进一步，《野生动物保护法》第五十三条明确了违法引进野生动物的法律后果：“对于违反本法第三十七条第一款规定，擅自从境外引进野生动物物种的行为，县级以上人民政府野生动物保护主管部门将依法没收所涉野生动物，并处以五万元至二十五万元人民币的罚款。若同时存在未依法进行进境检疫的情形，则还将依据《中华人民共和国进出境动植物检疫法》的相关规定进行处罚；情节严重构成犯罪的，将依法追究刑事责任。”然而，值得注意的是，该条款虽赋予海关对未检疫引进物种的处罚权，却未直接明确海关对未经批准擅自引进行为的直接处罚权限。
最后，第五十四条针对违法将引进的野生动物放归野外的行为制定了具体罚则：“对于违反本法第三十七条第二款规定，擅自将从境外引进的野生动物释放至野外环境的，县级以上人民政府野生动物保护主管部门将责令其限期捕回，并处以一万元至五万元人民币的罚款。若逾期未执行捕回行动，则由相关野生动物保护部门代为执行或采取减轻影响的措施，由此产生的全部费用将由原责任人承担。”这一条款有效填补了生态损害后的责任追究与补救机制的空白。外来物种入侵是一个循序渐进的过程，有一定的潜伏期，不易确定责任承担者。在一般侵权制度中，“责任自负”是责任追究的基本原则之一。但是，在外来物种入侵方面，当人们注意到入侵现象发生时，离侵权行为实际发生之日已相距甚远，故而在追责过程中会出现无法找到侵权行为人的情形，特别是行为人无意引入外来入侵生物的情形下。因此，受害者可能无法获得相应的救济。其次，外来物种入侵一旦发生往往危害严重，对生态环境的损害更为突出。目前，我国已经出台《环境损害鉴定评估推荐方法(第ⅱ版)》用于评估环境损害。这对于相关损害赔偿数额的认定有积极意义，但评估的赔偿数额通常较高，超出了绝大多数行为人的赔付能力，使得侵权人无法对受害主体进行赔付。
根据上面所述，对于入侵动物造成的危害，在可以查明责任主体的情况下，可以通过上述法律法规由责任主体来对受害人进行赔偿。但对于无法查明具体责任主体，或者相应责任主体无力履行损害赔偿的情形下。这将使得个人的合法权益无法得到合适的救济，在这样的情况下才是本文探讨的适用野生动物致害补偿制度的情形，如果所有情况下的外来入侵物种致害都由政府承担，将造成国家资金短缺的情况，也会放纵侵权主体继续行使该行为。
3. 外来动物适用野生动物致害补偿制度的理论基础
要探讨外来动物是否适用野生动物致害补偿制度就需要挖掘其背后的原理，自然资源所有权理论是野生动物致害补偿的重要依据。关于自然资源国家所有权之纯粹公权属性的阐述，深入剖析了国家对此类资源所持有的权力特质，显著体现于公权本质、管理职能的强化以及公共利益至上的核心价值中。具体而言：一、公权本质的凸显：在纯粹公权论的框架下，国家对自然资源的掌控被界定为一种纯粹的公权力范畴，超脱于传统私法所有权的界限。此权力根植于国家主权，融合了强制力与权威性，通过立法、行政、司法等多元手段，实现对自然资源的全面监管与保护，旨在促进国家目标与公共利益的实现。二、管理职能的核心地位：作为国家自然资源的法定主人，其核心使命聚焦于资源的管理与保护，而非经济利益的单一追求。通过立法规范、规划引导、监管执行等一系列措施，国家确保了自然资源的可持续利用与生态环境的良好维护，彰显了管理职能的不可替代性，此亦为纯粹公权理论的关键特征。三、公共利益的首要考量：国家对自然资源的所有权，其根本目的在于维护社会整体利益与民众福祉。通过资源的优化配置、节约利用与循环利用策略的推行，以及对资源破坏行为的严厉遏制，国家有效保障了全体公民的共享利益，凸显了公共利益维护作为纯粹公权说的核心价值。综上所述，自然资源国家所有权的纯粹公权理论，以其对公权性质的强调、管理职能的显著、公共利益至上的核心理念，以及对私人权利的必要限制与特殊法律制度的构建要求，构成了其坚实的理论基础与实践导向。
在法律实践中，我国法律体系，包括《宪法》《野生动物保护法》及《民法典》的相关条款，均明确界定了野生动物作为国家所有自然资源的法律地位，并强化了国家对其的管理责任。其中，《宪法》虽未直接言及野生动物所有权，但其确立的国家对自然资源的基本管理原则，为野生动物国家所有权的设定提供了宪法依据；《野生动物保护法》则直接规定了野生动物资源的国家所有权及其保护、管理和利用的具体责任，并设立了致害补偿制度，为受害者提供了法律救济；《民法典》物权编亦明确了野生动植物资源属于国家所有的法律原则，进一步巩固了野生动物资源国家所有权的法律基础。这一规定进一步确认了野生动物资源的国家所有权，为野生动物致害事件的责任承担提供了物权法基础。然而外来动物也是野生动物的一部分，外来动物理应属于野生动物致害补偿法的补偿范围之内。外来种在没有相应监控手段对其管控的情况下，极易被人为地(贸易、旅游等)带入我国。外来动物入侵的根源可归结为多个关键因素，其详细分析如下：首先，入境货物检验检疫体系尚存不足。鉴于部分国家面对庞大的进口商品量及较长的检疫周期，采取了边抽样边放行的权宜之策，这一做法在后续发现外来入侵物种时，极大地增加了货物追溯的难度，使得防控措施难以及时有效实施。其次，针对游客携带外国生物入境的监管机制有待加强。当前，我国多数海关虽要求旅客填写入境健康声明，其中包括是否携带异物的询问，但在实际入境环节，对声明的核实与检查往往流于形式，特别是对于旅客无意中携带的含有潜在入侵风险的礼品、食品，如内含昆虫幼虫或卵的植物种子等，此类隐蔽性高的携带物增加了监管的复杂性与挑战性。再者，船舶压舱水管理领域亦存在显著短板。国内针对外国船舶压舱水的法律框架与监管规范尚不健全，且对于压舱水中可能携带的水生动物种类及其生态影响的研究仍处于初级阶段，这种知识空白直接削弱了防控外来物种入侵的能力。最后，外来物种登记体系的规范性及权威性亟待提升。自2003年起，我国多个部门虽已制定并发布了关于外来入侵物种的名录，但现有体系仍存在显著缺陷，尤其是缺乏对潜在高风险外来物种的系统性记录，这一空白直接导致了边境检验检疫工作中的盲点，削弱了整体的防控效果[10]。
综上所述，海关作为行政机关，代国家行使权力同时也要履行相应的责任，海关因管理的缺陷使得动物入侵导致人们的身体或经济受到损害，野生动物视为国家管理的特殊财产，在论述所有权归属的语境下，国家作为权利主体，自然承载着与之相应的义务，这要求其在权益受损事件发生时，需积极履行对受害方进行合理补偿的责任，以彰显国家作为所有权主体的责任担当与公正原则[11]。
4. 外来动物适用野生动物致害补偿制度在实践上可能存在的不适之处
4.1. 各级赔偿主体的职责划分不清
按照《野生动物保护法》第19条第1款的规定，由当地政府承担损害赔偿的赔偿义务。事实上，某一区域的人民政府不但有三级，而且还有多个行政主管机关，上级法规只对致伤赔偿的主体作出了原则上的界定，换言之，地方人民政府被赋予了制定及实施赔偿方式的权力，使其能够依据各自区域的实际情况，灵活选定适宜的赔偿义务主体。进一步而言，《水生野生动物保护管理条例》及《陆生野生动物保护管理条例》等相关法律，虽已原则性地界定了损害赔偿主体的范畴，指出由当地渔业及林业行政机构承担因野生动物造成损害的赔偿责任，但迄今为止，具体的赔偿职责划分尚待进一步清晰化，以确保责任落实的明确性与执行力。在地方层面的具体规定范畴内，涉及野生动物致害补偿办法的十个区域，各自确立了差异化的责任承担主体以应对此类损害。然而，一个普遍存在的问题是，这些地区均在不同程度上显现了地方各级政府间责任推诿的现象，这在一定程度上削弱了补偿机制的有效执行与责任落实的明确性。因此，优化责任划分机制，明确各级政府间的职责边界，成为提升野生动物致害补偿制度实施效果的关键所在[12]。由于没有明确规定究竟是哪个级别的人民政府或林业主管部门可以对受害人进行致害赔偿，因此，在实际执行外来动物的致害赔偿时，往往会发生当地各级政府与有关管理机关相互“踢皮球”的情形，导致受害人索赔不能得到切实的解决，有时还会发生受害人不愿赔偿、极端化的情形。
在《野生动物致害补偿办法》尚未出台的区域中，大多数都是依据上级法规的要求，要求当地政府给予相应的赔偿，造成了地方和有关管理机关之间相互推卸责任的现象。
4.2. 补偿经费以地方财政拨款为主
《野生动物保护法》明确了当地政府负责赔偿，而中央政府则负责协助。但由于当地财力不足，许多地区很难进行野生动物致伤赔偿工作，对此，在全国性的法律法规上也是语焉不详，对补偿标准、赔偿数额、赔偿申请程序等方面的具体问题，也没有明确的说明。目前，以“以当地政府为主体、以政府补助”的赔偿方式，已不能满足当前日益严峻的野生动物危害现状。同时，由于缺乏相应的政府资金支持，在我国尚未建立相应的法律制度时，受害人往往需要通过较高一级的法律程序来获得赔偿，但是《野生动物保护法》并没有规定受害人具体的索赔程序，致使受害人无法获得赔偿。另外，政府对各地的补偿也较少，比如云南省，2014年要支付4500万元的野生动物赔偿，而云南省只拿出了500万元的补贴，只有2014年度的11.11% [13]。
4.3. 公众对外来动物缺乏了解
外来动物跨境入侵的根源错综复杂，涉及生态、经济、人为活动等多个层面，这使得在实际监管中，准确识别并界定某一物种是否构成外来动物成为一项具有挑战性的任务。由于外来动物可能携带未知病原体、对本土生态系统造成破坏或引发资源竞争，其潜在危害的严重性不容忽视。然而，这种危害程度的评估并非直观明了，而是高度依赖于人类对该外来动物生态习性、传播能力及影响机制等危害特性的深入认知与理解。
5. 解决路径
5.1. 明确各级补偿主体的职责
根据上位法的规定，由地方政府负责赔偿，但是没有具体由哪个级别的政府来负责，导致各地各级政府及有关部门在赔偿职责上互相“踢皮球”。在此基础上，通过对外来动物入侵造成的损害赔偿的界定，明确侵权行为中的赔偿主体，对于实现侵权行为的赔偿具有重大的现实意义。按照上个章节所介绍的自然资源国家所有权理论，在我国，野生动物的所有权归属于国家，因此，在发生外来野生动物致害事故时，国家应该承担相应的赔偿义务，尽管中央政府已通过国务院层面，明确将野生动物致害相关法规的立法权及赔偿措施的执行权下放至各级地方政府，但这并不意味着地方人民政府在此问题上仅是单一的代理管理者角色，而是作为区域内野生动物管理的直接责任主体，负责监管与协调本地野生动物事务。从公平正义的价值观出发，野生动物作为一种跨越地域界限的公共资源，其蕴含的生态多样性、科学研究价值及社会文化意义，广泛惠及全国乃至全人类。因此，在特定地区遭遇外来物种入侵导致的灾害时，单纯依赖地方政府的财政力量进行损失补偿，显然难以全面应对挑战。尤其是考虑到这些危害事件多发生在经济基础薄弱、交通网络不发达、政府财力相对紧张的偏远地区，加之野生动物致害赔偿往往伴随着高额费用支出，以及外来动物入侵的不可预测性，地方政府的财政压力被进一步加剧。
鉴于此，构建一个以国家财政支持为主体，地方财政为辅助的生态环境损害赔偿责任分担机制显得尤为重要。此机制旨在确保在野生动物致害事件发生时，不仅能够及时有效地对受害者进行补偿，同时也能够合理分担各级政府的财政负担，促进生态正义与社会公平的和谐统一。通过国家层面的资金统筹与调配，可以有效缓解地方政府的财政压力，确保赔偿工作的顺利进行，同时激励地方政府加强野生动物保护与管理，共同维护国家的生态安全。
5.2. 建立协同补偿机制
在过去发生的案例中，野生动物所致伤害的赔偿负担往往沉重地落在地方政府肩上，赔偿金额的多少，直接受制于地方财政实力的强弱，这一状况不仅加剧了司法实践中的“同案异判”现象，也凸显了赔偿体系的不均衡性。鉴于外来物种相较于本土野生动物，其引发的损害往往呈现出更高的不确定性与复杂性，单一的赔偿主体已难以满足当前需求。因此，亟需构建一个多元化的筹资与赔偿框架，即实现国家层面赔偿责任的明确、政府作为执行主体的有效介入、社会力量的广泛救助以及市场机制在资源配置中的合理调控，这四大要素相互联动、互为补充，共同形成一套全面、高效且可持续的野生动物(含外来动物)致害补偿机制。该模式旨在确保赔偿的公平性与及时性，无论受害地区经济状况如何，都能为受害者提供相对统一的赔偿标准，同时有效应对外来动物带来的新型挑战，促进生态保护与社会稳定的和谐共生。我国《野生动物保护法》今年修改后，首次建议由国家和地方的保险公司共同建立一种“损害赔偿型”的模式，扩大赔偿范围。由于不是强制要求，地方政府必须自行出资购买保险，因此执行起来比较困难，有些地方还在考虑中。虽然上级法规仅对当地政府进行了赔偿，但由于当地政府的财力不能完全负担起对野生动物损害赔偿的赔偿，所以必须通过政府财政来承担赔偿的大部分职责，并分摊当地的财政负担。为减轻当地经济负担，由国家在全国范围内设立一项由政府出资设立的赔偿基金，是一项行之有效的举措。在国家林业、草原局等有关管理机关授权设立野生动物致伤赔偿资金，由中央财政支持，专门用于解决国内外来动物致伤状况。在调查各地外来动物危害状况的基础上，提出相应的赔偿方案，并在此基础上，按照国家规定的比例，设立相应的赔偿基金。各地在收到补偿款后，必须使用专项资金，并对其发放情况进行登记，并由当地监察人员进行定期监管。
5.3. 提高公众对外来动物的辨别能力
在绝大多数情况下，是由于人类的活动导致外来动物引入或扩散。由于外来动物的活动具有的隐蔽性、随机性，使得其传播的空间十分广泛，因此，公共参与在其中显得尤为重要。目前最大的问题是对外来动物的认识不足，可能存在即使发现了它们的存在也不知道是否是外来动物，以及对外来物种的防控措施缺乏认识。因此，相关主管机关应加大对外来动物的宣传力度，通过定期向当地群众宣讲区域内引入的外来动物等手段，让广大群众能够对该区域的外来物种的引进、释放等情况有所掌握，从而能够主动地投入到相关的监控和防治工作中。