1. 引言
随着我国社会主要矛盾的变化，人民群众所追求的不仅仅只限于满足基本生活需求，但人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间成为我们亟待解决的问题，因此，国家要大力发展生产力，不断提升基层治理水平和治理能力，为完善国家治理体系现代化打下基石。“市域社会治理现代化”的提出，恰好为该困境给出了方向，当前的社会发展中，市域在社会治理中的作用不断加深，将中央和地方连接起来，市域社会治理现代化可以充分激发出国家治理和基层治理的活力，市域层面的社会治理具有独特的优势[1]。我国边疆地区主要为多民族聚集区，存在多个民族聚居的特殊情况，其中较大城市发展较为全面，市域社会治理效果较为显著，与之相区别的是部分中小型城市仍然囿于县域治理。县域作为我国社会基层治理的重要环节，在维护我国基层社会秩序上发挥着不可替代的作用。随着国内外政治、经济的发展都呈现出不稳定性和复杂性，这也给我们的基层社会治理带来了新的挑战，加快市域社会治理现代化是回应新时代的发展要求。关注中小城市市域社会治理现代化法治保障困境，推动边疆地区中小城市市域社会治理现代化进程。
2. 市域社会治理现代化发展现状
市域社会治理现代化这一概念是陈一新在2018年首次提出，党的十九届四中全会进一步提出了“加快推进市域社会治理现代化”[1]，可见市域社会治理作为新阶段下的发展模式，成为了国家治理体系中的重要一环，市域社会治理现代化的发展对推动国家治理体系现代化和治理能力现代化有着重要意义。
(一) 市域社会治理是群众对美好生活向往的回应
市域社会治理现代化的提出背景是在我国处于新发展阶段，新时代发展格局下，我国的社会主要矛盾已经转化，这也意味着我国已经全面开启社会主义现代化新征程[2]。在此之下，人们积极主动追求美好的新生活，期望安全、便捷和高效的生活环境，这就推动着城市化快速发展，这在一定程度上推动了社会的发展，但快速的城市化也给社会治理带来了一定的挑战。首先人口的大量迁移，势必会带来全新的社会矛盾，社会风险随着人口的聚集也在发生空间上的转化，从分散式逐渐聚集在城市之中，各类风险的发展变得更难以发现，社会矛盾逐渐向上传导，县域治理已然无法解决新的社会矛盾，市域社会治理成为新的破解路径。其次，随着我国城市化率的不断提高，大量农村人口向城市转移，城市成为社会重心，我国的社会结构也实现了从“乡土中国”向“城乡中国”转变[3]。在此背景下，城乡二元治理的结构增加了社会治理的难度，基层治理体系难以发挥其本身的优势，面临着“失灵”的困境。因此，为了顺应人民日益增长的美好生活的需要，市域社会治理应运而生，在弥补传统县域治理不足的基础上，集中资源，统一调配，从市域层面回应社会发展转变所提出的更高要求，社会治理现代化进入到新阶段。
(二) 市域社会治理是解决基层社会治理难题的创新方法
社会治理的职能呈现出多主体、权利分散的特点。治理主体分布在不同层级和不同部门之间，就形成了以“块”为单位的属地管理和以“条”为线的部门管理两种分割的管理模式，这使社会治理面临着纵向治理层级和横向管理部门的复杂协调[4]。首先，条块治理下，各个部门无法做到协调治理，各个部门之间是以各自职责为限，不能与其他部门形成合力，而社会风险和社会矛盾所呈现的特点是复杂性，划分权责归属，不仅不能够解决问题，还会导致各个职能部门之间发生矛盾。其次，各个层级之间也不能做到协调沟通，大量的社会事务往往会层层转移到基层，权责不统一造成基层的治理治理压力不断增大。
市域社会治理能够有效地回应当前社会治理所面临的困境。首先，市域层面相较于县域层面更能够将资源统一调配，拥有更完善的应对机制，能够保证将重大的社会矛盾限制在市域层面。其次，市域社会治理并不是要取代原来的县域社会治理，而是将其涵盖在内，包含了每一个基层治理单元，能够有效地统筹治理城市和农村涉及到的问题。最后，市域社会治理能够起到承上启下的作用。市域上能贯彻中央、省级的重要决策，下能统筹城乡发展，能够发挥出较强的带动和辐射作用，盘活基层社会治理这盘棋。
3. 边疆中小城市市域社会治理现代化法治保障困境
市域社会治理在基层社会治理中能够更好地应对当前社会发展所面临的复杂、多变的情况，经济社会正在经历着百年未有之大变局，基层治理也随着时代的变更出现了新的问题，原有的县域治理已然无法应对新挑战，推进市域社会治理能够将资源集中，提高效率，形成中央和地方联动的协同效应。法治化市域社会治理，能够进一步为市域社会治理保驾护航，但在边疆的部分中小城市在法治保障上的规定还较为粗犷，规定较为单一，还需要进一步细化和完善。
(一) 市域社会治理法治体系不完善
随着整个社会格局的变换，边疆省区的发展更加受到国家的重视，政策的倾斜和扶持，使得边疆的省区都获得了一定程度的发展，经济的快速发展也带动了城镇化的进程，城市的发展所带来的既有积极地一面，随之而来的也是更大的挑战，对于社会治理主体来讲，原本粗放型的社会治理模式已经不再能应对社会新出现的问题，市域层面所涉及到的方方面面挑战都在阻碍市域经济的高质量发展，但目前我国边疆省区的部分城市对市域治理的理解不够深入，并未能形成以“市域”为主体的基层治理模式，依然以原来的治理模式强行套入公式，市域社会治理并未能发挥出预期的成效。
市域社会治理的连接作用不仅体现在中央和地方政策联通上，在完善法律规范体系上也起到关键作用。上连中央，中央和省域层面所制定的法律、法规和规章属于宏观上的制度规范，时常会呈现出滞后性的特征，在法律适用上会造成选择困难[5]。下通地方，地方性法规和规章为微观层面，由地方制定相应的规章条例，能够为市域社会治理提供制度保障，但是受到立法水平、立法能力和立法效率的影响，呈现出法律体系较为粗犷，不够精细，针对性强但范围较窄的特点。
市域社会治理现代化需要发挥法治的保障作用，而法治化的实质在于制度化、规范化和程序化，这就必然要求在市域社会治理过程中配以完善的法律规范体系来作为基础和保障。
(二) 治理主体能力不足，治理效率低
基层社会治理面临的最大困境是涉及的事务具有分散性。治理内容较为宽泛且复杂，涉及到群众生活的每一个方面，大量的碎片化的工作使得治理主体之间处于各自作战的状态，分割事务，独自负责，这不仅会限制治理主体的能力发展，使得主体间条块分割，权利更加分散，更是增加了群众的负担，导致效率降低，不符合群众期待的对美好生活的向往。多元治理主体之间缺乏互动，每个职能部门都限于自己的工作台，其发展方向固化，并且职能部门之间的比较更会导致在基层治理中出现形式主义，各个职能部门在“考核”、“评估”的驱动下，工作内容、行为标准渐渐趋于同质化，缺乏一定的创新能力，以不变的规则应对多变的社会发展形态，群众的实质问题没有解决，但基层工作人员也叫苦不迭，这样的怪圈使得基层治理工作变得更加艰难。
基层社会治理过程中，所要遇到的问题大部分来自于群众的日常生活中，在社会发展过程中，不可避免的会出现一些问题是无法预料的。大部分的治理主体在社会治理过程仍是“出现问题–解决问题”的模式，被动的去接受问题，缺乏主动发现问题的能力，主动开展工作的积极性不高，“头痛医头，脚痛医脚”的情况普遍存在，个体问题解决了，但源头仍然存在，不主动寻找问题源头，“来一个解决一个”成为了基层社会治理的普遍现象，基层治理主体难以形成治理体系，距离治理能力现代化还有较大的距离。
(三) 法律服务体系建设缓慢
从地理位置上看，大部分的边疆省区面积较大，人口与面积成反比，典型的省区如我国的新疆、西藏和内蒙古，仅这三个省份面积就占我国国土面积的四分之一，并且地形复杂多样，多民族聚居，人口居住分散，城镇之间的距离较远，更能体现出基层社会治理的分散性特征。并且边疆省区大部分为多民族共同聚居，复杂的地形和不同的生活习性也为基层治理过程增加了难度。对于基层治理者来说，分散的居住地点、不同的生活习俗，多民族聚居的特殊情况，是基层社会治理过程中需要特别考虑的问题。每个地区都有其特殊的社会环境，基层社会治理主体也需要根据不同的情况选择不同的治理方式，但在治理的过程中，必须辅助以法治，依靠法治的保障推进社会治理现代化。全民守法是建设法治社会的构成要素，推动市域社会治理需要法治的保障，因此，普法也成为群众守法的前提，在普及法律的过程中，受到地理环境和经济水平的影响，部分较大和大城市能够很快得以普及，但一些发展较为缓慢的中小型城市，其普及速度较慢，普及程度较低。
此外，同样的因素也会导致部分群众无法享受到应有的法律服务。有些群众生活在较为偏远的乡镇，难以享受到城市所提供的法律服务。这导致有相当一部分的人会放弃行使自己的权利，或者使用自己的方式去解决问题。同时还有一部分弱势群体也会因为这些原因被动放弃维护权利，这些群众如何实现自身权利也是推进市域社会治理的重要考量。建设基层法律服务体系，以点覆面，是实现市域社会治理法治保障的前提。
4. 边疆中小城市市域社会治理现代化法治保障路径
法治，具有固根本、稳预期、利长远的保障作用。随着市域治理现代化的不断推进，与市域治理相关的立法活动也明显增多，一定程度上能够弥补立法上的缺失，但由于起步较晚，大部分城市仍旧以传统的治理模式去推进市域社会治理现代化。这就不可避免的会出现困境。因此，通过法治的力量构建出制度框架，才能有助于边疆市域社会治理现代化。
(一) 加快完善市域社会治理法律规范
要发挥好法治的固根本的作用，“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。”法律是治国之重器，也是稳定社会秩序的强心剂，是市域社会治理现代化的前提要素和基本保障[6]。市域社会治理最初目的就是将资源集中处理问题。强调发挥市级层面的主导地位，要充分发挥市域治理的统筹和引领作用。市域社会治理的法治化路径在于以问题为导向，制定涵盖每个方面的规章制度。
市域治理现代化建设是国家治理现代化的题中之义，市域上承接省域，下连接县域，强调市域就是结合社会发展实际，提出的最适合我国社会治理的新发展方向，随着经济和社会的进步，人们越来越趋向于从分散聚居到聚集在城市之中，因此，形成规模的城市一方面能够得到更快的发展，获得人才、技术等发展优势，另一方面也会滋生很多新问题，市域治理也是在此时应运而生。经过几年的发展，关于市域社会治理有关的立法也得到重视，特别是2015年的《立法法》就规定了赋予了设区的市享有一定的立法权，这无疑是对市域社会治理的有力支撑，能够将实践反馈到立法上，推动市域社会治理法律规范的体系化建设。同时，在完善法治体系建设的过程中，立法机关不仅要考虑适宜发展的路径，更要顾及到本土发展的现实情况，照顾到当地一些中小型城市的发展现状。市域社会治理的法治体系最重要的是能够做到上不与上位法冲突、下能促进地区发展。
(二) 强化治理主体共建共治作用，提升队伍水平和能力建设
市域社会治理从纵向治理体系和横向治理效果上将国家社会治理现代化进一步精细化。从纵向上看，市域治理是将市级以下的资源统筹调配，将县级、乡镇进行整合，着力构建“城乡一体、条抓块统”的新型社会治理模式，形成市级资源统筹规划，县级部门实际实施，日常由街道社区基层自治组织维护的市域社会治理纵向组织体制。中小城市更能在资源汇集上体现出来，着力发展重点城市，后以重点城市影响力辐射发展，带动其他地区发展，将资源配置不断向周边地区下沉，以点带面，加强治理主体之间的协同共治的联系。从横向上看，市域社会治理是顺应国家治理体系现代化的关键一环，在防范风险、化解矛盾、安全保障等维护国家安全、保障公民权益上具有不可替代的作用。加速整合乡县市各级各部门之间的资源，建立一个多元治理主体连通一致、协调推进的治理机制。
市域社会治理不是被束之高阁的理论，而是有过程性的社会实践。这就需要治理过程中的每一个决策者、执行者和遵守者共同努力，从当前的市域社会治理现状来看，还需要进一步提升治理主体中的执法者的治理能力和加大对普通群众的普法力度。首先作为治理前线的执法者，是政策的执行者，执法人员的行为是最能体现出社会治理效果的，因此，作为排头兵的执法者需要提升自身的执法能力，特别是要转变执法理念，执法者是法律的利剑，能够刺破社会中存在的隐患，但这把利刃不能指向守法的公民。执法人员转变执法理念，提升执法能力首先要坚持学法用法，加强法治思维的培养。提高法治思维能够更好地应对中小城市中最常出现的“人情社会”所涉及的问题，能够守得住根本。其次要通过多种途径加强自身的专业素质，利用培训教育、在线课程等方式方法，提升执法者的专业能力。最后，设置有奖有惩的考核制度，树立优秀执法榜样，对其进行奖励，对执法素质较低的人员也要依法处罚，构建一个良性的执法环境。
(三) 建设完备的法律服务体系
市域社会治理现代化的建设要坚持以人为本的原则，我们社会的主要矛盾早已发生变化，人们更加注重对美好生活的追求，这也是市域社会治理中最不可忽视的一部分，这也就要求在推动市域治理中要关注人们最关心的问题，特别是随着普法工作的推进，人们更愿意使用法律的武器去维护自身的权益，而在边疆的中小城市中，最容易被忽略的恰恰就是此，无论是普法还是提供基本的法律服务都无法做到覆盖全部，运用法治思维解决问题能够避免很大一部分的个人矛盾上升为社会矛盾，但边疆地区所面临的地广人稀也给法律服务体系的建设增加了难度。因此，建立一个完善的法律服务体系是非常有必要的。
一是要加大普法力度。普法不能局限于简单的定期定点线下宣传，要综合利用各个网络平台扩大影响，边疆地区独特的社会生态，使得普法不能限于单一的模式，例如新疆的牧民，需要逐水草而居，每年到时间就需要转移牧场，针对这种情况，就需要结合线上线下的方式对其进行普法，通过各个平台的推送，能够达到普法目的。二是要设立便利的法律咨询点。边疆地区中小城市中有一部分居民居住在距离城市较远的地方，在寻求法律帮助时较为不便，在每个居住点设置法律服务中心不符合区域发展实际，因此，要建立线上线下相结合的法律服务系统，通过多种途径普及到居民之中，居民可以选择通过线上咨询或者线下询问的方式维护自身权益。通过该途径也能辅助治理主体了解基层群众的情况。
5. 结语
市域社会治理现代化的法治保障是一项具有持续性和复杂性的工作，要根据地域特色、社会背景和经济发展实际进行设计，不考虑地域发展实际套用一种模式推进，是不符合社会发展规律的，特别是边疆省区特殊的地理位置更需要一套完整的法治体系来推动治理现代化，提高民众对法治的认同感，真正保障各个市域社会治理参与者在法治的框架下实现共商共治共享。
基金项目
本文系2023年伊犁师范大学新疆社会治理与发展研究中心科研项目《边疆市域社会治理现代化的法治保障研究》(项目编号：xjshzl202302)阶段性成果。